פסק-דין בתיק עת"מ 26542-01-10

לפני עתירה שעניינה הסדרי הביטחון שבהם נוקטת עיריית תל-אביב יפו (להלן: " העירייה"), בעת קיום ישיבות מועצת העיר ובכללם הועדת שלוש השורות הראשונות באולם בו מתנהלות ישיבות המועצה לעובדי העירייה והפקדת תעודה מזהה בכניסה לאולם כנגד קבלת תג מבקר.

1. רקע עובדתי

העותר, גל סוקולובסקי, הינו תושב העיר תל-אביב הנוהג להגיע דרך קבע לישיבות מועצת העיר. החל מחודש ינואר 2009 נמנעה כניסתו של העותר לישיבות מועצת העיר ועל כן הגיש העותר עתירה מינהלית לבית משפט זה, היא עת"מ (ת"א) 1942/09, שבמסגרתה ביקש להתיר את כניסתו לישיבות. העירייה טענה בתגובתה לעתירה, כי העותר נוהג להפריע למהלך התקין של הישיבות בהערות ביניים ובהתפרעויות לרוב, עד כדי סיכון שלום המשתתפים בה. במסגרת דיון מקדמי בעתירה שנערך ביום 12.11.09 לפני כב' השופטת ר' רונן, הסכימו הצדדים כי העותר יהא רשאי להיכנס לישיבות המועצה בכפוף להצהרתו כי יכבד את כללי ההתנהגות הנהוגים באולם ובכפוף להסכמה כאמור נמחקה העתירה (ראו נספח א' לתגובת העירייה לעתירה).

לאחר מחיקת העתירה, התייצב העותר לישיבת מועצת העיר שהתקיימה ביום 21.12.09. לטענת העותר, בכניסה לאולם נערך חיפוש על גופו ובחפציו, נלקחה ממנו תעודת הזהות כתנאי להשתתפות בישיבה ונאסר עליו לשבת בשלוש השורות הראשונות באולם, השמורות לעובדי העירייה. לטענת העותר, עד לישיבת מועצת העיר מיום 7.1.09, שהיא הישיבה האחרונה שבה השתתף לפני שנאסרה השתתפותו, התנהלו הישיבות בצורה פומבית לחלוטין, כאשר לציבור ניתנה האפשרות לשבת בכל מקום באולם המועצה, החל מהשורה הראשונה ולא נדרשה הפקדת תעודת זהות. ביום 20.1.10 הגיש העותר את העתירה שבכותרת, שבמסגרתה הוא עותר כנגד החלטת העירייה למנוע את ישיבתו בשלוש השורות הראשונות באולם המועצה וכנגד דרישתה כי יפקיד את תעודת הזהות שלו כתנאי להשתתפותו בישיבה.

להשלמת התמונה העובדתית יצוין, כי מתגובת העירייה לעתירה עולה, כי ב"כ של העותר, אשר ייצג את העותר גם במסגרת הדיון בעתירה הקודמת, פנה לעירייה והלין על הסדרי הביטחון נשוא העתירה כבר ביום 8.1.09, אם כי פנייתו לעירייה לא נעשתה בשמו של העותר, אלא בשמם של אחרים (ראו נספחים ג' ו-ג'1 לתגובת העירייה לעתירה).

2. טענות הצדדים

העותר טוען, כי אמצעי הביטחון נשוא העתירה אינם עולים בקנה אחד עם עקרון פומביות הדיון שבו מחויבת העירייה מכוח סעיף 18 לתוספת השנייה לפקודת העיריות (נוסח חדש). העותר טוען ארוכות בסיכומיו באשר לחשיבות עיקרון פומביות הדיון ועל החובה החלה על הרשות להימנע מלהעמיד לו סייגים. 

העותר טוען עוד, כי אמצעי הביטחון נשוא העתירה אף מנוגדים לדין. באשר לאיסור הישיבה בשלוש השורות הראשונות, טוען העותר, כי איסור כאמור פוגע בזכות העותר לשוויון וכי המדובר בזכות יתר הניתנת לעובדי העירייה על חשבון הציבור. באשר לדרישה להפקדת תעודת הזהות טוען העותר, כי דרישה כאמור נוגדת את החובה על פי דין לשאת את תעודת הזהות בכל עת ויש בה גם משום פגיעה בפרטיות. לטענת העותר, הפקדת תעודת הזהות בידי העירייה אף עלולה לפגוע בשלוותם ובשלומם האישי של משתתפי הישיבה, באשר היא מאפשרת לעירייה לערוך רישום של האנשים המשתתפים בישיבה ולהתנכל לאותם אנשים מאוחר יותר. לטענתו, הפקדת תעודת הזהות אף עלולה להוות פתח לצילום תעודות הזהות בידי צד שלישי והעברת הצילומים לידי גורמים עבריינים לצורך מעשי זיוף. 

העותר מוסיף וטוען, כי אמצעי הביטחון נשוא העתירה אינם עומדים במבחני המידתיות והסבירות ונראה כי כל מטרתם הינה מניעת השתתפות הציבור בישיבות המועצה. לעניין זה טוען העותר כי אמצעי הביטחון נשוא העתירה אינם מופעלים בערים אחרות, בהן ירושלים וחיפה, וכי אף בישיבות מליאת הכנסת אין הגבלה על מקום הישיבה, למעט ישיבה במקומות השמורים לחברי הכנסת ולא נדרשת הפקדתה של תעודת הזהות, אלא הצגתה בלבד.   

העירייה טוענת כי דין העתירה להידחות על הסף מחמת השתק ועל יסוד התחייבות העותר, אשר ניתנה במסגרת העתירה הקודמת, לפיה יכבד את כללי ההתנהגות הנהוגים באולם המועצה, כאשר אלו כוללים גם את הסדרי הביטחון נשוא העתירה. לטענת העירייה, תקיפת הסדרי הביטחון הנוהגים באולם המועצה כחודשיים בלבד לאחר שהעותר הצהיר לפני בית המשפט כי יכבדם אף מעידה על חוסר תום הלב של העותר.

העירייה טוענת עוד, כי דין העתירה להידחות על הסף גם בשל השיהוי שבהגשתה. לעניין זה טוענת העירייה, כי טענת העותר לפיה לא ידע על הסדרי הביטחון נשוא העתירה עד לישיבת המועצה שהתקיימה ביום 21.12.09 הינה מופרכת. זאת, בשים לב לעובדה שעניין הישיבה בשלוש השורות הראשונות עמד במוקד הישיבה שהתקיימה ביום 7.1.09, אשר אין חולק כי העותר השתתף בה, ובשים לב לעובדה שהדרישה להפקיד תעודת זהות הונהגה כבר משנת 2007. יתרה מכך, ב"כ של העותר פנה לעירייה כבר ביום 8.1.09 והלין על הסדרי הביטחון נשוא העתירה.  

העירייה מוסיפה וטוענת לגופם של דברים, כי הסדרי הביטחון נשוא העתירה אינם פוגעים בעקרון פומביות הדיון. לעניין זה טוענת העירייה, כי היא פועלת להגשמת עקרון פומביות הדיון אף מעבר לנדרש בדין, שכן על פי הדין די בהקרנת ישיבות המועצה על אקרנים מחוץ לאולם הישיבות, ברם העירייה אינה מסתפקת בכך והיא מאפשרת לקהל הרחב להיכנס לאולם הישיבות, מתוך הכרה בחשיבות השתתפותו של הציבור בדיוניהם של נבחרי העיר. לשיטת העירייה, שעה שהיא פועלת מעבר לנדרש הימנה ומאפשרת את כניסת הציבור לישיבות מועצת העיר, הגיוני וטבעי הוא כי תינתן לה גם הסמכות להסדיר את כניסת הקהל הרחב לישיבות ולהבטיח את המהלך התקין של הישיבה ואת שלום המשתתפים בה.

עוד טוענת העירייה, כי הסדרי הביטחון נשוא העתירה הותקנו לאחר מסכת של התפרעויות, איומים והפרעות שונות מצד קבוצה של מתפרעים אשר ניצלה את האפשרות אותה מעניקה העירייה להיכנס לדיוני המועצה. על רקע האמור, טוענת העירייה, כי הסדרי הביטחון נשוא העתירה התקבלו כדין במסגרת סמכותה וחובתה להבטיח את הסדר והביטחון בישיבות מועצת העיר ומכוח היותה המחזיקה של המתקן שבו מתקיימות הישיבות. לטענת העירייה, המדובר בהסדרי ביטחון טכניים מינימאליים הנהוגים בצורה זו או אחרת במתקנים ציבוריים שונים ובניגוד לנטען הם נהוגים גם בישיבות מועצת העיר ירושלים.  

העירייה טוענת עוד, כי הסדרי הביטחון עומדים במבחני שיקול הדעת המינהלי, לרבות ענייניות וסבירות, שכן הם משקפים איזון נכון בין הרצון לאפשר לציבור להשתתף בישיבות המועצה לבין האינטרס הציבורי בשמירה על הסדר, בהגנה על ביטחון המשתתפים בישיבה ובקיום ישיבות המועצה כסדרן. על כן, אין לבית המשפט  עילה להתערב בהם.

3. סבירות הסדרי הביטחון שקבעה העירייה

העותר טוען ארוכות בסיכומיו באשר לעקרון פומביות הדיון ובאשר לאופן שבו נפגע עקרון זה, לשיטתו, לנוכח הסדרי הביטחון שבהם נקטה העירייה. אין ממש בטענה זו. אין חולק, כי בהתאם לסעיף 18 לתוספת השנייה לפקודת העיריות (נוסח חדש), על ישיבות המועצה להיות פומביות. אולם, חובה זו באה על סיפוקה בעצם הזמנתו של הציבור לצפות ולהקשיב לדיוני המועצה. ברור, כי ישיבה בשורה הרביעית חלף ישיבה בשורה הראשונה, כמו גם הפקדת תעודה מזהה בכניסה לאולם, אינן פוגמות בפומביות הדיון. זאת ועוד. בהתאם לסעיף 18 הנ"ל, די בכך שהעירייה תדאג להקרין את ישיבות מועצת העיר על מסך מחוץ לאולם על מנת לקיים את עקרון פומביות הדיון. בענייננו, כאמור לעיל, העירייה לא הסתפקה בהקרנת הישיבות על גבי מסך והיא מאפשרת לציבור הרחב להיכנס לאולם המועצה ולצפות בישיבות מועצת העירייה. ברור מאליו, כי העירייה, שהיא גם הנושאת באחריות לביטחון השוהים באולם המועצה, רשאית לקבוע הסדרי ביטחון להבטחת השלום והסדר בישיבות המועצה. שיקול הדעת של העירייה בעניינים מעין אלו הינו רחב והוא נפרש על פני קשת רחבה של שיקולים, שהאיזון ביניהם מסור להכרעתה. בענייננו, כאמור, מצאה העירייה לנכון לקבוע, כי שלוש השורות הראשונות באולם המועצה ישמרו לעובדי העירייה וכי כניסתו של הציבור לישיבה תותנה בהפקדת תעודת זהות (או כל תעודה מזהה אחרת) כנגד קבלת תג מבקר.

כידוע, בית משפט יימנע, בדרך כלל, מלהתערב בהחלטות המתקבלות על ידי הרשות המנהלית המוסמכת, אשר בידיה מכלול הנתונים המקצועיים הרלוונטיים, ולא ישים עצמו בנעליה שלה. הלכה זו, שישימה לכל החלטה המתקבלת על ידי רשות מינהלית, זוכה לחיזוק מיוחד בענייננו נוכח מהות ההחלטה שבה מדובר. עם זאת, אין לומר כי שיקול הדעת של הרשות בענייננו חסין מביקורת. הביקורת השיפוטית על פעולות הרשות המנהלית בוחנת את השאלה, האם ההחלטה נקייה מפגמים מוגדרים כגון העדר סמכות, הפלייה פסולה, שיקולים זרים וחריגה ממתחם הסבירות (ראו יצחק זמיר, " הביקורת השיפוטית על המינהל הציבורי", בתוך: ספר גבריאל בך, 383, 400 (דוד האן, דנה כהן-לקח ומיכאל בך, עורכים, תשע"א-2011); בג"ץ 8013/10 המועצה האזורית אשכול ואח' נ' ראש הממשלה (ניתן ביום 8.8.11)). החלטה מינהלית תיחשב סבירה, אם קבלתה הייתה תוצאה של איזון בין שיקולים רלוונטיים שונים ואם ניתן לשיקולים אלה משקל הולם בנסיבות העניין. הביקורת השיפוטית בגדרה של עילה זו אינה מבקשת לקבוע איזו החלטה קונקרטית היה על הרשות לקבל בנסיבות העניין, אלא אך להגדיר מתחם של החלטות אפשריות שכל אחת מהן סבירה כשהיא לעצמה. היקף התערבותו של בית המשפט בעילה של אי סבירות מוגבל להחלטות החורגות ממתחם זה (ראו בג"ץ 1027/04 פורום הערים העצמאיות נ' מועצת מקרקעי ישראל (ניתן ביום 9.6.11); בג"ץ 8171/09 עבאס חסן יוסף יוסף, ראש מועצת הכפר אל ג'אניה נ' מועצת התכנון העליונה במינהל האזרחי (ניתן ביום 20.11.11)).

בתגובתה לעתירה סקרה העירייה את הרקע העובדתי שהביא לקבלת הסדרי הביטחון האמורים (ראו סעיפים 22-30). העירייה פירטה שורה של אירועים שבמהלכם הופעלה כנגד חברי המועצה אלימות פיזית ומילולית. העירייה טענה, כי על רקע אירועים אלו הסמיכה ועדת ההנהלה של המועצה את מנכ"ל העירייה לקבוע את סדרי הביטחון והשמירה על הסדר הציבורי בישיבות המועצה והוא עשה כן על דעת היועץ המשפטי לעירייה. הסדרי הביטחון שנקבעו הועלו לדיון בועדת המועצה והם נותרו על כנם בתום הדיון והם אף הובאו לידיעת שר הפנים, שקיבל את עמדת העירייה בעניין.

באשר להיגיון העומד בצדם של הסדרי הביטחון שנקבעו, הבהירה העירייה בתגובתה, כי הועדת שלוש השורות הראשונות באולם המועצה לעובדי העירייה נועדה ליצור חיץ פיזי בין הקהל ובין חברי המועצה לטובת שמירה על ביטחונם של האחרונים. העירייה הדגישה בסיכומיה, כי אותו מרחק ביטחון מינימאלי איננו קיים באופן טבעי בצורתו של אולם הישיבות של המועצה. עוד הבהירה העירייה, כי הפקדת תעודת זהות בכניסה לאולם כנגד קבלת תג מבקר נועדה להביא לזיהויים של כל הבאים בשערי אולם המועצה.